有着“经济联合国”之称的世界贸易组织（WTO），正面临成立四分之一世纪以来最严重的存续危机。
起因不仅在于各国之间无休止的贸易争端，正在削弱乃至摧毁既有自由贸易与多边主义体系的核心价值，更在于WTO中负责裁决贸易争端的解决机制——上诉机构，由于美国的干预，而可能于年底前陷入无人驾驶状态而致功能性瘫痪；美国日前威胁对WTO断炊，更直接导致该组织面临关门危险。
上诉机构是WTO的复杂运营体系中负责裁决贸易争端的“最高法院”，也是WTO相较于其前身——关税与贸易总协定（GATT）的机制创新行为。其最重要的特点便是独立性。
根据WTO争端解决机制的基础性文件——《关于争端解决规则和程序的谅解》第17条的规定，上诉机构常设七名法官，每项裁决最少由三名法官作出；法官任期四年，可连任一次；遇有上诉机构成员空缺时，由所有世贸组织成员组成的争端解决机构，通过协商一致的方式及时任命新成员。
可是，这个攸关WTO前途命运的争端解决机制，由于受到美国在上诉机构启动法官纳新、连任程序方面的不配合，导致该机构从2018年1月起，仅剩三位大法官：分别是美国籍法官格雷厄姆、印度籍法官巴提亚，以及中国籍法官赵宏。其中，美印籍法官的任期均将于2019年12月到期，而中国籍法官的任期将在明年11月结束。
WTO正在阻止美国再次伟大？
根据WTO的争端解决机制相关规则，上诉机构法官的任命需要WTO所有成员达成共识，而美国方面迄今尚未有任何立场松动的迹象。这样，当美国籍大法官格雷厄姆在今年12月10日第二任任期结束离职后，将不会依据特例条款继续审议世贸成员之间的贸易争端，直接导致该机构陷于瘫痪。
美国为何决意阻挠WTO争端解决机制的有效运转？因为根据美国的评估，WTO的现有机制令国际贸易陷入市场失灵疲态。WTO的争端解决机制并非为了处理“一个与WTO体系的基本基础广泛冲突的贸易体制”。美国认为上诉机构中的法官在解释WTO法律的过程中经常“越界”，事实上滥用了WTO法中并未赋予他们的权力。
例如，WTO去年裁定美国对华一起73亿美元的反补贴制度应属违规，要求美方修改制度以符合WTO规定。然而美方未完全改正违规做法，并认为WTO判决不公。而因中国继续向WTO上诉，今年11月初WTO判决中国胜利，将允许中国向美国价值36亿美元的产品征税。此举再次加深了特朗普对WTO的不满，认为WTO是阻止美国再次伟大的绊脚石之一。
假如WTO的上诉机构最终瘫痪，真有可能导致WTO面临“脑死”的危险。因为一旦上诉机构无法有效开展工作，则大部分的WTO上诉案件将无法处理，乃至死循环。
通常，败诉方都会选择对专家组的报告提出上诉，而在上诉机构陷于瘫痪的情况下，就会出现该申诉永远无法得到终审的极端情形；败诉一方也可以根据本国利益偏好，随意否决专家组的报告，而不会受到任何追责。果真如此，一盘散沙的WTO将成为21世纪全球贸易变迁史上单边主义的直接牺牲品。
美欧同床异梦
另一方面，作为WTO里最有权势的两大经济体，美欧摩擦与相互报复向来不断。上月14日，WTO同意正式授权美国根据世贸组织对“空客补贴案”的最新裁决，对欧盟采取贸易报复措施。根据WTO的相关裁决，由于欧盟及其部分成员国未能完全执行世贸组织争端解决机构之前的相关裁决，仍对空客公司违规补贴，美国将有权对每年约75亿美元的欧盟输美商品和服务采取加征关税等措施。
尽管75亿美元的欧盟出口美国商品，只占2018年欧盟国家向美国出口总额的五十分之一，但指标意义十分明显。因为这场旷日持久的贸易纷争，主要反映的是法、德、英和西班牙联合创立的空中客车与波音之间的明争暗斗。
早在15年前，当空客取代波音成为全球最大民用飞机制造商之后，美国即以欧盟以及法国、德国、英国和西班牙等四个成员国，向空客提供违规补贴为由，向WTO提起诉讼；欧盟旋即以牙还牙，以波音接受非法补贴为由，把美国政府告上了WTO争端解决机制。
该组织曾于2011年作出裁决，判定美欧双方都违反了世界贸易规则，均需补偿对方的损失。但这种妥协式的裁决，反而埋下了更大冲突的种子。此后，波音和空客继续获得各自政府的巨额补贴。在不公平竞争的道路上越走越远，官司也越打越大，直至此次WTO重新作出裁决。
从美国政府针对WTO裁决的反应来看，除了欢呼胜利之外，美国在加税清单上可谓煞费苦心：既要针对法、德、英、西的王牌产业精准打击，又把欧盟极具竞争力的酒类及农产品列为打击对象，同时还把针对空客的加税范围限定在了整机，分包商和供货商则排除在外，以保护为空客提供重要零部件的美国相关企业，确保27.5万个就业岗位的稳定性。不过，对同样是贸易高手的欧盟来说，当然不缺反制美国的力量与手段。
欧盟随即恫言，将采取对等甚至超级报复措施。欧盟还于11月4日向WTO提出申诉，要求美国取消对进口金属征收的关税，这是WTO面临的最棘手案件之一。因为此案的焦点在于“国家安全例外”条款，即WTO允许其成员国以“国家安全”为由违反WTO义务。美国坚持认为，国家安全应由各国自己判断，绝不是WTO授权成立的三人小组所能评估的。预计双方争执将旷日持久。
种种迹象显示，特朗普政府对WTO愈来愈显得不耐烦。不仅多次扬言要退出WTO，而且准备单方面对主要贸易竞争对手采取行动。
美国在WTO改革问题上，完全有可能如法炮制，通过让WTO争端解决机制停摆或者干脆休克，分化支持多边贸易体制的力量，并以巴西等国为突破口，诱使一些新兴经济体追随美国的脚步，进而实现改造WTO的目标。
美国逼迫WTO进行改革的另一杀手锏是直接给WTO断炊。美国驻WTO代表11月12日暗示，可能阻挠WTO今后两年的预算。理由是，WTO的年度预算资金可能被部分挪作他用。WTO今年的预算为1.97亿美元，而美国是最大出资方，出资额达2280万美元。依据相关规则，事关WTO的决定必须由全部164个成员达 成共识。如果全体成员国不能在今年12月31日之前，通过该组织的2020年和2021年的预算，则直接导致WTO停摆。
拯救WTO，各国在行动
为了拯救危机重重的WTO，各国也在加快采取行动，例如，欧盟和加拿大已在商讨基于WTO法的基础上，建立临时上诉仲裁程序，以适用于欧盟与加拿大之间的争端。但这种临时机制无法替代整体性的争端解决机制，且费时耗力。
10月15日，新西兰驻WTO大使大卫·沃克作为总理事会主席任命的特别协调员，提出一份解决僵局的可能性方案；而在10月28日的一次WTO争端解决机制例会上，有116个WTO成员方要求尽快开启根据争端解决机制的上诉机构的法官纳新和甄选程序，但美国再次拒绝了这一建议。
此外，在11月上旬于上海举行的第二届中国国际进口博览会期间，中国牵头举办了一场WTO小型部长会议。欧盟、俄罗斯、印度等33个WTO成员部长或部长代表，以及WTO总干事阿泽维多等200多名代表应邀与会，不过成效似乎并不显著。目前各方寄希望于2020年在哈萨克斯坦举行的WTO第十二届部长级会议（MC12），但是没有人可以确保美国将支持WTO的相关建设性改革与发展。
若“脑死”将是全世界悲哀
美国政府一再公开质疑多边规则和多边机制的合理性，批评WTO“对美国不公”，要求WTO启动全面改革，甚至口头上多次威胁“退出WTO”；另一方面又没有提出为WTO大多数成员国所能接受的建设性改革方案。只能说明：美国试图以瘫痪WTO争端解决机制为要挟，重新洗牌全球贸易治理秩序。
胁迫中国等成员国，事实上承认美国的国内法可以凌驾于WTO法律，进而否定多边规则与多边机制。这也在某种程度上印证自由贸易，本质上必须服务于国家或集团根本利益的现实残酷性。更使得亚当·斯密和大卫·李嘉图当年设想的自由贸易与自由竞争图景，在真实世界里最多是经济学家的梦想。
假如WTO作为推进贸易领域的公平竞争，确保多边贸易机制有效性的最重要国际组织，将来有一天面临“脑死”，显然是全世界的悲哀。
WTO当然需要改革，如果WTO改革停滞不前，或不能因应全球贸易发展的新趋势，则贸易规则的块状化与集团化博弈趋势，将严重阻碍全球经济一体化进程，显著增加摩擦与交易成本，全球经济治理将严重倒退。改革的目标是使得每位成员都能在平等竞争环境中，相互提供便利化的贸易与服务。随着数字经济的迅速发展，亟待建立数字贸易的国际标准。
只是在政治家日渐稀缺，政治泛滥的今天，无论是国际组织、国家还是企业及其他市场参与主体，都必须为可能到来的最糟糕情况做好相应准备。
（刊载于2019年11月20日的《联合早报》）
