WTO改革:在非零和博弈中寻求均衡

发布时间:2021-03-05浏览次数:11

历经上诉机构停摆、总干事缺位以及单边主义与贸易保护主义等多重折磨的世界贸易组织(WTO),在新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉3月1日正式履职后,其常态化运行终于有了可以掌舵之人。

不过,对拥有25年世界银行工作经验的伊韦阿拉而言,要领导已有25年历史的WTO在极其复杂的国际环境中有效发挥多边贸易体系的裁判者功能,进而推进多边贸易治理迈向非歧视、可预测、公平与包容有序的良性发展轨道,可谓说易行难。

有着“经济联合国”之称的WTO及其前身——关税与贸易总协定(GATT),是二战之后全球最重要的多边贸易组织。在促进投资和贸易便利化,削减关税和非关税壁垒,消除国际贸易中的差别待遇以促进贸易自由化,优化全球资源配置,扩大商品生产和流动等方面发挥着无可替代的作用。即便是在国别和区域自由贸易区密布全球的21世纪20年代,WTO依然有着广阔的行为空间。拜登政府上台之后很快采取针对前任政府的纠偏行动并支持伊韦阿拉担任WTO总干事,即是明证。

WTO:全球贸易领域最重要的公共产品

从历史缘起和本质属性来看,WTO是以美国为首的发达资本主义国家在贸易领域建立的全球公共产品,其主要规则的制定和争端机制解决的主导权长期掌握在主要发达经济体的手中。但是,最近十年来,随着新兴经济体不断融入全球贸易体系并基于实力成长积极参与WTO的治理与改革,随着发达国家之间的贸易争端日趋激烈,原先力挺自由贸易和多边贸易体系的主要发达国家,开始改变对WTO的态度。尤其是作为WTO主要机制设计者的美国,在特朗普执政时期,不仅多次要求WTO按照美国的意志进行改革,而且对WTO中负责裁决贸易争端的解决机制——上诉机构下狠手,导致该机构陷入功能性瘫痪,甚至多次扬言退出WTO,使得该组织面临前所未有的存续与发展困境。

毋庸置疑,在全球贸易形态、贸易格局以及技术与产业发生重大变化的今天,WTO必须改革,否则如果改革停滞不前,或不能因应全球经济技术和贸易发展的新趋势,则贸易规则的块状化与集团化博弈趋势将严重阻碍全球经济一体化进程,显著增加摩擦与交易成本,全球经济治理也将严重倒退。尤其在全球应对新冠肺炎疫情冲击的过程中,各国数字经济和数字贸易突飞猛进,不少国家和地区已提出全面推进数字化转型,催生了数字贸易的新业态、新模式、新应用场景等,大大加快了全球贸易的数字化进程,甚至可以说在一定程度上确立了数字贸易的主导性地位。亟待建立数字贸易的国际标准,这是WTO需要自我变革以适应技术进步与贸易发展的原动力和迫切性之所在。显然,在数字贸易时代,WTO在加速推动电子商务谈判、加强跨境商品和服务贸易的数字化建设、缩小“数字鸿沟”以及加强隐私保护与提供公平竞争环境等方面,有着广阔的行为空间。

WTO改革难以找到一致行动人区间

尽管伊韦阿拉在参加WTO总干事竞选时就表示,“世界比以往任何时候更需要一个重新焕发活力的世贸组织”,并呼吁加强多边贸易体制,以符合所有国家利益,尤其是最不发达国家和非洲国家。但是,WTO改革与IMF改革一样,是一项极为复杂的系统工程。各国都主张改革,但如何改革,则很难找到一致行动人区间。

欧盟曾于2018年率先提出WTO改革方案,主张强化对“扭曲市场”行为的监督;对“发展中国家”重新分类;实行“灵活的多边主义”,推进多边谈判;提高争端解决机制的效率和透明度等。当年9月,欧盟还和美国、日本就WTO改革联合提案达成一致,且针对性极强。但欧盟和美国作为WTO里最有话语权的两大经济体,相互之间的贸易摩擦和报复向来不断,早已同床异梦,并在WTO改革的优先顺序问题上存在着较大分歧。今年2月,欧盟宣布将WTO改革列为其未来10年贸易战略的核心,包括敦促WTO各成员在贸易和气候变化领域做出更大承诺,为数字贸易制定新规则,加大应对不公平竞争力度,恢复WTO争端解决机制,等等。欧盟的改革主张,尽管有一定的现实针对性与前瞻性,但基于自身利益出发考虑的较多,且欧盟一向存在政策宣示与行动执行之间的偏差。

在特朗普政府执政时期,美国成为由其主导创设的WTO的最大反对者,除了美方判断中国是21世纪以来全球自由贸易最大受益者之外,还与美方无法像在世界银行和国际货币基金组织中拥有关键否决权不无关系。

美国认为WTO的现有机制令国际贸易陷入市场失灵疲态。WTO的争端解决机制并非为了处理“一个与WTO体系的基本基础广泛冲突的贸易体制”,认为上诉机构中的法官们在解释WTO法律的过程中经常“越界”,事实上滥用了WTO法中并未赋予他们的权力。美国认为,给予发展中国家的“特殊和差别待遇”,已令发展中国家获得了不对称的贸易竞争优势。美国主张WTO改革的方向是构建有一个所谓无差别的WTO,并于2019年1月15日向WTO提交了《一个无差别的世贸组织:自我认定的发展地位威胁体制相关性》文件,之后又提出一份总理事会决定草案,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利,指责WTO使用“发达国家和发展中国家的过时二分法,让一些成员获得了不公平的好处”。根据美国的建议标准,WTO成员若满足下列要件之一:被世界银行列为高收入经济体、是OECD组织成员之一、是G20国家范畴、占全球贸易0.5%份额以上等,就不能算是发展中国家。该提案意在剥夺发展中国家在WTO享有的最惠国待遇原则、非歧视原则、制定规则的多边框架、特殊与差别待遇等,理所当然遭到了中国、印度、南非等国的坚决反对。

美国还要求中国等新兴经济体按照美国关于市场经济的标准来改造本国经济体系和运行机制,取消工业补贴、国有企业补贴尤其是对国有企业收购境外企业的补贴,取消技术转让作为市场准入的代价。

特朗普政府曾一再公开质疑多边规则和多边机制的合理性,批评WTO“对美国不公”,要求WTO启动全面改革,甚至口头上多次威胁“退出WTO”,动辄绕开WTO原则和规则,依据国内法对其他贸易伙伴实施贸易摩擦和制裁。在备受关注的WTO争端机制改革方面,美国一方面竭力阻挠WTO争端解决机制下的上诉机构开启新法官候选人甄选程序,拒绝了所有的提议;此外,其本身也没有提出建设性的解决方案。美国此举意在通过瘫痪WTO争端解决机制为要挟,重新洗牌全球贸易治理秩序,胁迫新兴经济体和广大发展中国家承认美国的国内法可以凌驾于WTO法律,进而否定多边规则与多边机制。另一方面,特朗普政府绕开WTO多边体制,以“美加墨”新贸易协定为蓝本,强推基于美国偏好的国际经贸新规则、新标准,包括贸易政策、产业政策、环境标准、劳工标准等,以此替换国际多边贸易规则,重塑21世纪贸易协定的美国范式,实现继续控制全球贸易与产业发展主导权的目标。

中国自2001年“入世”以来,在受益于全球经济贸易一体化的同时,坚决捍卫经济全球化、自由贸易和多边主义,并致力于推进新一轮全球化和贸易治理体系改革。中国曾于2018年11月提出了WTO改革的三大原则和五点主张,强调WTO改革要维护和加强多边贸易体制核心价值,即非歧视和开放性,强调WTO改革要保障发展中成员的发展利益,强调WTO改革应该遵循协商一致的决策机制,特别是要保证广大成员特别是发展中成员共同参与改革进程,不能搞“小圈子”。

中国在WTO争端解决机制的上诉机构瘫痪之后,与欧盟等其他成员共同建立了“多方临时上诉仲裁安排”。在WTO选出新的总干事之后,中国主张WTO改革首先要恢复上诉机构的正常运行。

在WTO改革迎来改革时间窗口的关键时刻,作为负责任的新兴经济体,中国一方面与亚太地区经济社会发展水平存在较大差距的区域全面伙伴经济关系协定(RCEP)成员国,通过达成高水平自由贸易协定,不仅有效回击了近年来盛行的贸易碎片化、块状化以及国家层面的利己主义,而且有望通过后续的落地实施为全球新型多边投资贸易协定的可复制与推广提供新的发展范式;另一方面,中国通过结构性改革,尤其是加快实施的准入前国民待遇加负面清单管理制度,以及切实加强保护外商在华合法权益特别是知识产权的保护等一系列制度性安排,已使中国市场经济的运行环境与美欧通行的对市场经济的认知具有相当强的共通性。中国还与欧盟就WTO改革达成了重要共识,这也是两大经济体在2020年末能够达成高水平投资协定的重要原因。

WTO改革并非零和博弈

总之,WTO改革尽管是蕴含合作性与非合作性博弈的多重战略博弈,但本质上并不构成零和博弈。拜登政府上台之后,已经展现出某种意义上的多边主义合作意愿并在应对气候变化与恢复WTO正常机能上展现出了一定的灵活性。

中国在坚持WTO需进行必要改革以增强有效性、权威性和争端解决能力的前提下,应最大限度争取国际力量共同维护以规则为基础、以WTO为核心的多边贸易体制;建设性地将我方对WTO改革的三个基本原则和五点主张与欧洲日本等发达经济体以及新兴经济体与广大发展中国家的改革主张或诉求有机结合起来,并以落实中欧投资协定和RCEP为契机,坚决维护经济生产链和贸易价值链的全球联通,通过建设高标准市场体系,全力争取主要发达经济体落实本应兑现的承认中国“市场经济地位”的承诺。在与美方就WTO改革展开多轮博弈的过程中,既要坚持底线与原则,也要展现适当的灵活性,探讨中美在WTO改革方面可能的合作区间,例如关税和非关税壁垒、技术转让、市场准入、反倾销、反补贴等,都可以展开进一步对话。因为在全球经济一体化的今天,零和博弈有害无益,对有远见的中美两国政治家和商业领袖而言,无论是全球层面上的经济增长、金融市场稳定、贸易新规则重构、气候变化应对,还是中美各自复杂经济金融与贸易等问题的有效解决,都离不开两国的密切合作。

(作者系上海外国语大学国际金融贸易学院院长、经济学教授)

刊载于2021年3月2日《第一财经》